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Sul diritto di riunione

di Alessandra Algostino

Professoressa ordinaria di Diritto costituzionale, Dipartimento di Giurisprudenza - Università di Torino

28 Maggio 2021

La libertà di riunione è essenziale in una democrazia, consente l’espressione, in forma pubblica e collettiva, della manifestazione del pensiero, garantisce il “diritto di protesta”, ovvero quel dissenso che di una democrazia costituisce elemento imprescindibile e necessario (Bobbio).

La Costituzione, all’art. 17, si premura di garantirla in senso ampio, limitandosi a stabilire che sia pacifica e senz’armi. L’unico adempimento che viene previsto, per le riunioni in luogo pubblico (una via, una piazza), è la previa comunicazione all’autorità di pubblica sicurezza almeno tre giorni prima dello svolgimento della riunione. La Costituzione è chiara: la libertà di riunione è un diritto non una concessione; in questa prospettiva si ragiona semplicemente di obbligo di preavviso e quest’ultimo è da intendersi come comunicazione e non come una richiesta di autorizzazione.
L’autorità di pubblica sicurezza può vietare la riunione solo ed esclusivamente «per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica» (art. 17, c. 3, Cost.). Il costituente insiste: vi devono essere motivi specifici e determinati, questi devono essere “comprovati” e relativi alla singola riunione.

Non possono essere addotte ragioni generiche di ordine pubblico o, in presenza dello stato di emergenza sanitaria, di prevenzione dal contagio; quest’ultimo può motivare, come risulta anche dalla normativa relativa al Covid-19, solo la richiesta di osservare le misure di distanziamento e di contenimento previste (condizioni proporzionate e ragionevoli alla luce della presenza dell’epidemia).
La sicurezza è «sicurezza dei cittadini», non «sicurezza delle autorità»: non può esondare sino a confondersi con la tutela di interessi particolari o coprire l’area di tutte le decisioni politiche di maggioranza, sommergendo qualsiasi diritto alla protesta. La democrazia, consapevole dei rischi che il principio di maggioranza veicola, tutela le minoranze, e la sua essenza, come detto, sta nella garanzia del dissenso, del pluralismo e del conflitto.

Per una precisazione sul tema, è utile citare alcuni passaggi di una sentenza del TAR Lazio: dato che «l’esercizio della libertà di riunione… non richiede alcuna preventiva autorizzazione dell’autorità di pubblica sicurezza, ma il solo preavviso», «un provvedimento amministrativo che intenda disciplinare ex ante le modalità di svolgimento delle riunioni in luogo pubblico, comprimendo incisivamente la libertà di formazione dei cortei, si presenta già di per sé illegittimo» (1). Si integra «evidentemente» una violazione dell’art. 17 Cost. quando si «tende a sostituire al regime costituzionale di tendenziale libertà un regime amministrativo in cui alla valutazione da compiere “a valle” circa la eventuale sussistenza di comprovati motivi che giustificano il divieto, subentra una valutazione compiuta “a monte” di incompatibilità tout court di determinate modalità di svolgimento delle riunioni in luogo pubblico» (2). Il giudice amministrativo del Lazio ricorda, inoltre, come, in caso di divieto, «occorre fornire una indicazione particolarmente rigorosa e coerente dei presupposti a base della determinazione adottata» (3) , in relazione alla singola manifestazione.