STRALCI  E COMMENTI SULLA DELIBERA N. 5/2004/G

DELLA SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

avente per oggetto

“VERIFICA DELLO STATO DI ATTUAZIONE DEI POTERI MINISTERIALI DI INDIRIZZO E VI­GILANZA SULLE FERROVIE DELLO STATO IN CORRELAZIONE AGLI OBIETTIVI STRATEGICI, GESTIONALI ED ECONOMICO-FINANZIARI”

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a cura di Stefano Lenzi, responsabile ufficio istituzionale e legislativo del WWF Italia

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Riportiamo stralci della Delibera in questione perché sia possibile comprendere come l’architettura contrattuale del Sistema AV/AC italiana, perfezionato con concessioni, convenzioni e atti integrativi a trattativa privata porti a una continua lievitazione dei costi a carico dello Stato con conseguenze molto gravi sui bilanci di RFI SpA, tali da obbligare il Governo italiano a ricercare altri meccanismi di finanziamento che non escludono comunque ulteriori rilevanti gravami per i bilanci pubblici, posto, che come rilevato dalla Corte dei Conti nella relazione allagata alla Delibera n. 5/2004/G del 21 gennaio 2004  avente per oggetto “Verifica dello stato di attuazione dei poteri ministeriali di indirizzo e vi­gilanza sulle Ferrovie dello Stato in correlazione agli obiettivi strategici, gestionali ed economico-finanziari” lo Stato a partire dal 2009 “interverrà con somme considerevoli per integrare l’onere per il servizio del debito nei confronti di infrastrutture S.p.A. (ISPA)”

 

Per capire per quali motivi si sia arrivati ad affidare ad ISPA il finanziamento con operazioni di collocazione sul mercato di titoli per il finanziamento delle linee ad AV/AC italiane basta ripercorrere la storia della quota di investimenti che hanno gravato a questo titolo sino al 2002 sul capitale di RFI SpA, come riportata nella citata relazione della Corte dei Conti

 

Con riferimento alla situazione sino al 2002 la Corte dei Conti rileva:

 

“Le contabilizzazioni sul sistema AV/AC relative all’anno 2001 sono pari a 2.035 milioni di euro, di cui 755 a carico di fonti di finanziamento pubbliche.

Dal 1993 al 2000, la media di dette contabilizzazioni annuali è stata pari, rispettivamente, a 573 e 390 milioni di euro. Il 2001 ha fatto quindi registrare, in termini di contabilizzato, notevoli incrementi percentuali rispetto a dette medie ed, in particolare, rispetto al contabilizzato dell’anno 2000.

Rispetto al totale dei finanziamenti disponibili (21.041 milioni di euro, compresa la quota “Ante C.d.p.”), il totale contabilizzato al 31/12/2001 rappresenta circa il 35%.

Le contabilizzazioni maggiori, nell’anno 2001, si sono registrate sulle tratte Bologna-Firenze e Roma-Napoli.

Considerando tutte le fonti di finanziamento il totale delle contabilizzazioni di R.F.I. dell’anno 2001 è pari a 3.819 milioni di euro. Tale cifra rappresenta la capacità di spesa complessiva espressa dal Gestore nel 2001. I maggiori incrementi, rispetto al 2000, si sono registrati a carico della quota AV/AC.

In conclusione, nella Relazione al Parlamento di cui trattasi viene evidenziato uno slittamento dei programmi degli investimenti seppure in presenza, di sensibili avanzamenti, dimostrati dagli incrementi delle contabilizzazioni effettuate, rispetto alla flessione nella capacità di spesa degli anni precedenti. La Relazione sottolinea, in particolare, ritardi in alcuni settori importanti, quali nodi ed interventi inerenti la sicurezza della circolazione ferroviaria.” (pagine 58 e 59)

 

Da queste considerazioni emerge che le contabilizzazioni del sistema AV/AC gravavano sul bilancio di RFI nel 2001 2.032 milioni di euro, di cui 755 milioni a carico di fonti di finanziamento pubbliche, a fronte di un totale di contabilizzazioni di RFI nell’anno 2001, comprensive di tutte le fonti di finanziamento, pari a 3.819 milioni di euro.

 

Come emerge da questo stralcio della relazione della CdC  che si riferisce alla Relazione annuale sull’attuazione dei Contratti di programma 1994-2000 e 2001-2005, presentata al Parlamento nel maggio 2002 ai sensi della legge 238/93, si fa anche notare che i maggiori incrementi rispetto al 2000 si sono registrati a carico della quota AV/AC.

 

Questa osservazione contenuta nella Relazione della CdC è quasi un eufemismo quando si facciano i raffronti con gli anni precedenti: infatti, nella Relazione viene riportato: “ dal 1993 al 2000, la media di dette contabilizzazioni annuali è stata pari, rispettivamente, a 573 e 390 milioni di euro. Il 2001 ha fatto quindi registrare, in termini di contabilizzato, notevoli incrementi percentuali rispetto a dette medie ed, in particolare, rispetto al contabilizzato dell’anno 2000.”

 

E nel 2002 la situazione peggiora ancora, come emerge sempre dalla Relazione della CdC:

 

 

“In relazione a tutte le fonti di finanziamento le contabilizzazioni complessive dell’anno 2002 fanno registrare un incremento del 17% rispetto alle contabilizzazioni dell’anno precedente (1.058 milioni di euro contro 904); rispetto alla media delle contabilizzazioni degli anni che vanno dal 1993 al 2001, invece, il 2002 fa registrare un incremento del 60 % circa. (pag. 66)

Le contabilizzazioni complessive sul sistema AV/AC relative all’anno 2002 sono pari a 2.483 milioni di euro, di cui 1.319 a carico di fonti di finanziamento pubbliche.

Considerando tutte le fonti di finanziamento il totale delle contabilizzazioni di R.F.I. dell’anno 2002 è pari a 4.529 milioni di euro, con un aumento in percentuale, rispetto al 2001 del 19% circa. Tale cifra rappresenta la capacità di spesa complessiva espressa dal Gestore nel 2002 ed è in linea con le previsioni di contabilizzazione riportate nel Piano di priorità degli Investimenti (4.542 milioni di euro).

Relativamente all’asse Torino-Milano-Napoli il 2002 ha fatto registrare, in termini di contabilizzato, un incremento rispetto all’anno precedente pari al 24% (2.289 contro 1.850 milioni di euro). Su tale asse, il totale delle contabilizzazioni al 31/12/2002 (9.300 milioni di euro) rappresenta circa il 32% del costo preventivato.

Le contabilizzazioni maggiori, nell’anno 2002, si sono registrate sulle tratte Milano-Bologna e Torino-Milano, seguite dalle tratte Bologna-Firenze e Roma-Napoli. (pag. 68)

Notevoli incrementi, rispetto al 2001, si sono registrati a carico della quota AV/AC (23%). Lo stesso incremento, valutato sulla rete tradizionale, è pari al 15%. (pagina 69)

 

Quindi, nel 2002 la situazione si aggrava ulteriromente  come riportato nella Relazione della CdC  “le contabilizzazioni complessive sul sistema AV/AC relative all’anno 2002 sono state pari a 2.483 milioni di euro, di cui 1.319 a carico di fonti di finanziamento pubbliche” su un totale contabilizzato da RFI, comprensivo di tutte le fonti di finanziamento, di 4.542 milioni di euro. Il peso dell’AV/AC continua quindi ad essere imponente, anche perché grazie ai meccanismi privatistici di gestione delle Convenzioni e Concessioni dell’AV i costi continuano a salire, senza alcun controllo. E’ allarmante, ad esempio, quello che riferisce la CdC sulla realizzazione della linea “dorsale” (Nord-Sud): “relativamente all’asse Torino-Milano-Napoli il 2002 ha fatto registrare, in termini di contabilizzato, un incremento rispetto all’anno precedente pari al 24% (2.289 contro 1.850 milioni di euro). Su tale asse, il totale delle contabilizzazioni al 31/12/2002 (9.300 milioni di euro) rappresenta circa il 32% del costo preventivato.”

 

La situazione è talmente allarmante che la CdC riferisce che alla fine del 2002 RFI SpA è costretta a rilevare che l’architettura contrattuale e finanziaria non è più sostenibile:

 

“In merito agli interventi statali in materia di opere ferroviarie relative al sistema AV/AC, riferisce l’Amministrazione che F.S. ha fatto presente che lo schema di finanziamento vigente non è più sostenibile ed ha richiesto che lo stesso sia sottoposto alle valutazioni delle competenti autorità al fine della ricerca di soluzioni idonee.” (pagina 73)

 

Ma la situazione non si “raffredda” , e alla fine del 2002 RFI SpA elabora un Piano di priorità degli Investimenti che evidenzia come sulla dorsale (asse Torino-Milano-Napoli) si è avuto un incremento dei costi, rispetto alle previsioni originarie di 6.585 milioni di euro, facendo rideterminare il costo complessivo del progetto i 28.790 milioni di euro, il che vuole dire che rispetto al già rilevantissimo costo originario si è avuto un incremento di quasi il 40%, come possiamo rilevare qui di seguito dallo stralcio della Relazione della CdC:

 

“Nel corso del 2002, ai sensi dell’art. 6, comma 3, del Contratto di programma, è stato elaborato un Piano di priorità degli investimenti (PPI),  poi approvato dal CIPE nella seduta del 29 settembre 2002 con delibera n.85, limitatamente al suo impianto programmatico complessivo ed alla programmazione finanziaria del solo anno 2003.

Il Piano prevede interventi diffusi di manutenzione straordinaria,  di riqualificazione e potenziamento delle linee e dei nodi, di realizzazione di nuove linee per complessivi 94 miliardi di euro, dei quali 18 già coperti da finanziamento e 76 da finanziare (circa 41 per la sola Alta velocità/capacità). Fino al 2005 il fabbisogno ammonta a 58 miliardi di euro (di cui 16 per la rete ordinaria e 42 per AV/AC e “Legge Obiettivo”). (pagina 73)

Nel corso del 2002, ai sensi dell’art. 6,comma 3 del Contratto di Programma 2001-2005, è stato elaborato il Piano delle priorità degli investimenti (PPI) che per quanto attiene ai progetti del sistema AV/AC, dato l’assoluto grado di priorità del sistema stesso, ha previsto sostanzialmente tutti i fabbisogni necessari al completamento della rete Torino-Napoli-Milano al 2003, sempre in pendenza delle decisioni del CIPE e dei Ministeri dell’economia e delle finanze, e delle infrastrutture e dei trasporti, sulle modalità di finanziamento.

Relativamente alla TORINO-MILANO-NAPOLI il PPI ha evidenziato un programma di revisione dei costi e dei tempi dell’intero progetto. Detto programma tiene conto degli incrementi dei preventivi, intervenuti principalmente a seguito della definizione dei progetti delle singole tratte e nodi conseguiti a specifiche prescrizioni poste dalle competenti Autorità locali e territoriali.

Il Programma di revisione prevede:

la rideterminazione del costo complessivo del progetto in circa 28.790 milioni di Euro, con un incremento di circa 6.585 milioni di Euro rispetto alle previsioni originarie; (…)” (pagina 101)

 

Questa situazione porta lo Stato a riprendere in considerazione il sistema di finanziamento del sistema ad AV e a passare all’affidamento a ISPA, come riferisce sempre nella sua Relazione la CdC:

 

“In tale occasione, in relazione alla precaria sostenibilità economico finanziaria del progetto AV/AC secondo lo schema di finanziamento sino ad allora adottato (40% a carico dello Stato, 60% con capitali privati a prestito, per le tratte), si erano decisi approfondimenti circa la possibilità di invertire tale schema di finanziamento, ponendo a carico dello Stato il 60% dei costi del progetto stesso.  In tale ultimo caso le necessità finanziarie di competenza per l’anno 2003 sarebbero ammontate a circa 8.000 milioni di €.

La legge finanziaria 2003 (art. 75) ha sostanzialmente superato le questioni legate alla percentuale dell’investimento da porre a carico dello Stato, disponendo una profonda modifica dell’intero schema di finanziamento del Sistema AV/AC secondo la quale Infrastrutture S.p.A. finanzia prioritariamente gli investimenti di cui trattasi, subentrando allo Stato nel finanziamento dell’intero Sistema.”  (pagina 102)

 

Ma la “soluzione ISPA” ( di cui all’art. 75 della Legge Finanziaria 2003) allegerisce ma non risolve il problema dei gravami sui conti pubblici della continua lievitazione dei costi del Sistema ad AV/AC, infatti, come spiega la CdC nello stralcio della Relazione riportato qui di seguito perché: “La logica in cui si muove la predetta disposizione normativa è che lo Stato non finanzia la realizzazione dell’infrastruttura ferroviaria (nel caso in esame: la rete AV/AC) sicché il gestore della stessa, per realizzarla, dovrà accedere al credito; ma i ricavi delle “vendite” non saranno sufficienti per rimborsare il debito contratto, per cui lo Stato dovrà intervenire ad indennizzare il gestore.”  La sostanza, quindi, è che sostanzialmente è lo Stato a sgravare ancora una volta i privati dal rischio d’impresa, garantendo pienamente il servizio di credito.

 

 “Il progetto AV/AC costituisce un esempio particolare per le sue caratteristiche economiche che hanno consentito a Ferrovie dello Stato di mettere a punto un modello industriale e finanziario che consenta la finanziabilità del progetto da parte di Infrastrutture S.p.A., secondo quanto definito dall’art. 75 della legge finanziaria 2003 (legge 27.12.2002, n. 289).

Tale articolo prevede, al primo comma, che Infrastrutture S.p.A. finanzi gli investimenti per la realizzazione del “Sistema alta velocità/alta capacità” anche al fine di ridurre la quota a carico dello Stato, reperendo le risorse finanziarie necessarie allo scopo sul mercato bancario e su quello dei capitali. Prevede altresì che, al fine di “preservare l’equilibrio economico e finanziario di Infrastrutture S.p.A. sia a carico dello Stato “l’integrazione dell’onere per il servizio della parte del debito nei confronti di Infrastrutture S.p.A. che non è adeguatamente remunerabile utilizzando i soli flussi di cassa revisionali per il periodo di sfruttamento economico del Sistema alta velocità/alta capacità”.

La logica in cui si muove la predetta disposizione normativa è che lo Stato non finanzia la realizzazione dell’infrastruttura ferroviaria (nel caso in esame: la rete AV/AC) sicché il gestore della stessa, per realizzarla, dovrà accedere al credito; ma i ricavi delle “vendite” non saranno sufficienti per rimborsare il debito contratto, per cui lo Stato dovrà intervenire ad indennizzare il gestore.

Il ruolo di Infrastrutture S.p.A. viene perciò ad essere quello di un intermediario finanziario in senso stretto, giacché essa (ai sensi della disposizione in esame) reperisce tutte le risorse necessarie al finanziamento della rete AV/AC sul mercato bancario e su quello dei capitali.

Con decreto in data 23 dicembre 2003 il Ministro dell’economia e delle finanze di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ai sensi dell’art. 75 della citata legge 27 dicembre 2002 n. 289 e della delibera CIPE del 27 luglio 2003, ha precisato “le modalità di intervento e gli impegni dello Stato in relazione all’attuale fase di costruzione del progetto, al fine di ridurre il costo della provvista necessario ad Infrastrutture S.p.A. per finanziare il completamento della linea alta velocità/alta capacità Torino - Milano - Napoli”.

In particolare viene stabilito che “il gestore dell’infrastruttura ferroviaria nazionale determina entro il quindici settembre, per ciascun anno in cui i finanziamenti sono in essere, la misura dell’Integrazione da corrispondersi nell’anno successivo e ne dà comunicazione ufficiale al Ministero dell’economia e delle finanze, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e ad Infrastrutture S.p.A.. A tal fine il gestore dell’infrastruttura ferroviaria nazionale può rivedere annualmente i flussi di cassa previsionali determinati nel Contratto di Programma in vigore, in conseguenza a mutate condizioni relative allo sfruttamento economico della linea alta velocità/alta capacità Torino – Milano – Napoli.  (pagina 98)

 

Ma sempre secondo la CdC anche il Sistema ISPA, come vedremo negli stralci della Relazione, presenta notevoli rischi che avranno riflessi pesanti sul bilancio dello Stato a partire dal 2009, anno a partire dal quale è previsto che lo Stato intervenga con “somme considerevoli per integrare l’onere per il servizio del debito nei confronti di infrastrutture S.p.A.”. Per investimenti, che dato il sistema contrattuale e finanziario dell’AV/AC italiana, che faranno registrare un’ulteriore lievitazione dei costi per la realizzazione non solo della dorsale ad AV/AC Torino-Milano-Roma-Napoli, ma anche della trasversale Torino-Milano-Verona-Venezia-Trieste  (ISPA sembra sia stata recentemente autorizzata alla collocazione sul mercato di bond relativi alle tratte ad AV/AC Milano-Verona e Terzo Valico dei Giovi con un decreto interministeriale dei Trasporti e dell’Economia).

 

“Particolare rilevanza poi assume la nuova imputazione del sistema dei finanziamenti per la realizzazione del programma AV/AC stabilito dell’art. 75 della legge 289/2002, per le ripercussioni che certamente avrà sulla finanza pubblica a partire dal 2009, anno a partire dal quale è previsto che lo Stato intervenga con somme considerevoli per integrare l’onere per il servizio del debito nei confronti di infrastrutture S.p.A. (pagina 6)

 

Una considerazione particolare merita, come sopra detto, la realizzazione del Sistema AV/AC, e nello specifico, la nuova impostazione delle modalità di finanziamento introdotte dall’art.75 della Legge 289/2002 (Legge finanziaria 2003), per le ripercussioni che certamente avrà sulla finanza pubblica. (pagina 9)”